【学习调研】周 京 | 高质效推进社会治理检察建议工作之路径分析

社会治理检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理的重要方式，是检察机关“抓前端、治未病”的重要抓手，已由检察工作的“选答题”变为“必答题”，如何提升社会治理检察建议质效，事关检察机关能否开出社会治理“良方”。目前，基层检察机关在开展社会治理检察建议工作中，仍存在调查核实不充分、建议质量不高、落实效果欠佳等问题，亟待通过优化管理流程、提升调查质效和强化协作联动等对策加以解决，以更好发挥检察机关深度参与社会治理的作用。

一、社会治理检察建议的特征

（一）独立性

检察建议是检察机关经长期、大量的法律监督实践探索、总结后形成的一项履职抓手，并在《人民检察院组织法》修订时被正式确立为与抗诉、纠正意见并列的法定监督方式。随着“四大检察”“十大业务”的深入推进，最高检以内设机构和业务类型为主要划分标准，在《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）中，将社会治理检察建议列为一种独立的检察建议类型。社会治理检察建议的确立反映了检察理念与法律监督机制在新时代的主动调整。

（二）覆盖性

在我国以政府为主导、其他社会组织和社会力量广泛参与的社会治理体系之中，“较之于其他类型的检察建议，社会治理检察建议涉及的部门更多、问题更为复杂、专业性更强，制发后的社会影响力及效果也更大”。从建议领域看，在违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警防控以及需要给予相关人员或组织处罚处分惩戒、承担司法责任等方面，社会治理检察建议均有发挥空间。从发送对象看，被建议单位主要包括各级行政机关、公安机关、审判机关、刑罚执行机关等司法（行政）机关以及人民团体、社会组织、事业单位、公司企业等，几乎涵盖当前社会中各行业领域的主管部门或主责单位。

（三）融合性

案件办理通常是制发社会治理检察建议的逻辑起点，解决案件背后反映出的社会治理难题，是对检察履职的更高要求。若脱离检察办案这一检察履职的立足点，社会治理检察建议就如同无源之水、无本之木，也会因缺乏针对性而达不到预期监督效果。其源于案件但又不局限于案件本身，而是作为检察办案的自然延续和有机组成部分，集中反映检察机关既“治罪”又“治理”。

二、社会治理检察建议工作开展的现实困境

社会治理检察建议是检察建议的重要组成部分，不仅具有与其他检察建议同样的严肃性和权威性，而且具有更广泛的适用性。但实践中，社会治理检察建议面临着制发程序不规范、内容质量不高、建议效果有待彰显等现实困境，严重影响了社会治理检察建议工作的高质效开展。

（一）必经程序运行不足

1.调查核实“空心化”。调查核实是确保社会治理检察建议问题精准、建议科学、具备刚性的坚实基础，直接关系到案件从“办完”到“办好”的跨越。实践中，大部分社会治理检察建议的制发，往往缺少扎实过硬的调查核实，而仅凭片面主观认识或简单推断后作出，对案件背后的社会治理问题缺乏具体数据支撑和精准画像。调查终结报告成为业务系统结案的形式而非制发社会治理检察建议的必要论证分析，直接影响到后续建议内容的落地落实。

2.审核备案不到位。《规定》第17条明确社会治理检察建议的制发应先审核、后备案。但实践中，承担社会治理检察建议“必要性”“合法性”“说理性”审核的法律政策研究室或相关职能部门实际并未参与具体案件的办理过程，通常只能指出文书规范等浅表性问题，往往无法触及问题的根本，审核作用发挥十分有限。此外，承办人先报送检察长批准、后补办移送审核手续等情形较为常见，相当部分的社会治理检察建议未能及时向上级院备案，导致上级院未能同步掌握有关制发情况。

（二）制发文书质量不高

1.文书混同、错误使用。社会治理检察建议线索来自各检察业务条线，因此，其制发并不具有专属性。实践中，针对同一问题的不同方面和阶段，或基于不同业务属性认识，或基于制发标准把握不足等，容易出现各类监督性、建议性文书混同、混用的情况。譬如，对于不具备“可诉性”、理应制发社会治理检察建议的行政违法行为却制发了公益诉讼检察建议。又如，根据民事、行政两大诉讼监督规则的规定，“同类问题适用法律不一致”的，应当制发纠正违法检察建议，但对于“适用法律存在同类错误”的情形，则应当制发社会治理检察建议，实践中经常混用、错用。

2.内容空泛，逻辑不清。“社会治理检察建议作为一种非程序化监督方式，其刚性来源于内容的高质量。”实践中，大部分社会治理检察建议质量不高的根源从内容上主要表现为两个方面：（1）观点不鲜明。未能找准被建议单位存在的深层次症结问题和制度性漏洞，常使用“管理不到位”等概括性词语泛泛而谈，没有阐明问题的关键点和具体细节。（2）逻辑不严密。大部分社会治理检察建议缺少基于法律层面因果关系的分析过程，建议事项与被建议单位的工作职责不对应或缺乏可操作性，在行文措辞上未能有效构筑起连接事实和建议的逻辑桥梁。

（三）预期实效性不彰

1.制发主体层级不高、类案数量不足。一般认为，基于社会问题多层次、多领域依法治理的需要，社会治理检察建议制发的层级越高，越能争取到党委、政府、人大等的支持，从而在更高层面、更广范围促进相关问题得到有效解决。实践中，大多数制发的社会治理检察建议出自基层院，且主要针对个案制发，对案件背后可能存在的系统性社会治理问题发现不足、挖掘不够，市级院以上制发的类案检察建议相对偏少，主体作用发挥不明显。

2.送达方式单一、重视程度欠佳。社会治理检察建议从发出送达到被建议单位整改的过程，可以视为一种“取效”机制的实现过程。根据《规定》第18条，检察建议书可以书面送达，也可以现场宣告送达。实践中，社会治理检察建议通常以“文来文往”的书面送达为主，宣告送达目前总体上适用比例过低，难以发挥其在保障检察建议权威性和严肃性上的独特优势。

三、社会治理检察建议工作开展的制约因素

（一）对新理念贯彻不透。充分运用社会治理检察建议不仅有利于检察机关能动地履行法律监督职责，还有助于实现法律监督和社会治理的深度融合。实践中，法律监督不是博弈。在检察工作中，不能用居高临下的眼光看待被监督者，也不可因缺乏自信而不敢监督。监督者与被监督者要实现良性互动，达到双赢多赢共赢的目标。

（二）对新要求准备不足。社会治理检察建议涉及的行业领域更加宽泛、法律体系更为庞杂。相比刑事案件罪与非罪、此罪与彼罪的认定，检察建议所研究的不仅是相关监管行为当与不当，更需要探寻合法、具有可操作性的整改方向。现阶段，部分检察人员自身的能力素质与新时期社会治理检察建议工作的具体要求还不能做到契合适配，存在知识更新不及时，书面表达精准性不足，释法说理能力有待提升等问题。

（三）缺乏参与社会治理意识。部分检察人员对社会治理的重要意义没有清晰准确的认知，仍然认为办案工作中制发检察建议不属于办案，在办理案件的过程中更多的是注重对案件事实的判断及法律的适用，对社会治理方面关注甚少，加之人少案多的现实压力，不愿意开展详尽的调查核实、跟踪问效。这就造成制发的许多检察建议仅仅停留在针对具体案例的单一处理上，未能做到发现背后的深层次原因，从而上升到类案监督。

四、推进社会治理检察建议工作高质效发展之路径

高质效的社会治理检察建议具有以下特点：服务发展大局，聚焦群众关切；制发程序规范，文书质量优异；督促工作有力，落实效果良好；持续深入落实，治理效能提升。社会治理检察建议工作高质效发展，需从以下四方面重点推进：

（一）优化管理流程，提升建议针对性和规范性。一是实行重大问题、重要领域社会治理检察建议项目化管理。社会治理检察建议的最终目标是推动源头治理，消除治理层面的问题与隐患。为此，应积极主动在重大问题、重要领域整改治理中发挥更大作用，这对社会治理检察建议选题的准确度、对策的可行性及跟进督促力度提出极高要求。通过对涉重大问题、重要领域社会治理检察建议实行项目化管理，可以进一步明确治理目标和提升治理针对性，从立项、策划、调查核实、制发、督促落实等环节进行全程跟踪及责任分解，有效提升建议质效。二是推进社会治理检察建议案件化办理机制。实行线索管理、初核、立案、调查核实、制发建议、跟踪监督等各环节流程化，将监督性、司法性、程序性要求落实到具体工作中，做到精准、规范、可行。案件化办理使得社会治理检察建议的提出更加谨慎、审批流程更加规范，可以有效防止办理流程的形式化，防范“随意制发”和“一发了之”导致工作效果弱化、虚化的问题。三是将社会治理检察建议办理纳入案件评查范围。目前，部分地区检察机关采用交叉评查、专项评查等形式对社会治理检察建议进行质量评查，代表社会治理检察建议纳入案件评查的趋势。在此基础上，可引入公民、被建议单位代表评价机制，将其真正纳入常规案件评查体系，解决社会治理检察建议落实质量难以被量化的问题，进一步推动社会治理检察建议工作规范运行，形成监管威慑，倒逼承办人强化责任意识，提升社会治理检察建议质效。

（二）加强调查核实，提升检察建议文书质量。首先，树立问题意识，明确调查目的和重点，用足调查核实手段。清晰界定检察建议所针对问题的核心和关键，明确需要查明的事实、证据以及相关法律规定的适用情况，综合运用查阅资料、实地走访、询问相关人员、调取书证物证等多种方式，全面、客观地收集证据，同时在走访询问中要特别重视征求被建议单位意见，充分了解被建议单位的整改能力和对存在问题的原因分析，在调查核实阶段就避免建议发出而无法落实的可能。其次，借助专业力量，加强多方协调沟通。社会治理是一项复杂的系统工程，一个治理问题的背后涉及的行业和部门很多，即使业务能力再强的检察官也不可能做到精通每个行业和部门的工作。对于涉及专业性较强的领域，如金融、环保、医疗等，要善于借助专业力量，邀请相关领域的专家、学者或者专业机构参与调查核实，提供专业意见和技术支持。针对部分实践中调查核实推进困难的情况，应与被建议单位、相关职能部门建立良好的沟通协作机制，获取必要的信息和协助，共同推动调查核实工作的顺利进行。再次，树立数字治理思维，充分应用数字检察手段提升调查核实精准度。通过现代化手段加强数据分析和预测能力，整合多方数据建立数据库，构建检察建议数据分析模型，加强对数据和案例的深入分析和研判，找出问题的根源、规律和趋势，为提出有针对性和可操作性的检察建议提供更直观、准确的参考。

（三）坚持“协助补充”的谦抑性原则，提升建议权威性。一是明确检察机关参与社会治理的边界和内容。检察机关在社会治理中发挥法律监督职能作用，要有职责意识和边界意识，应充分尊重被建议单位的专业性与工作的正当性。在制发程序中要严格依托检察办案，从法律监督角度提出问题及整改对策，在督促落实中以合法合理为根本，避免在提出建议时“漫天撒网”，在督促落实时“越俎代庖”。只有在履职中守好法律监督的边界，才能确保社会治理检察建议的权威，实现“办理一件、治理一片”的目标。二是在协助被建议单位开展整改的进程中，要注重发挥法律监督职能优势。对被建议单位的整改举措进行监督，确保其整改行为合法、公正、透明，引导被建议单位树立法治理念、遵循法治原则，同时向被建议单位积极提供法律支持，在建立健全机制堵塞漏洞和开展整改工作的过程中提供准确法律依据和法律意见，确保社会治理检察建议落实全程在法律框架内开展。三是在提升治理影响力与实现长治长效中发挥作用。从监督视角对整改质效进行跟踪评估及全面总结，向被建议单位及时反馈和提出意见，推动治理举措和效果持续优化。发挥司法机关职能优势，联合被建议单位开展法治宣传和法治培训活动，以提升公众认可度，增强被建议单位工作人员法治意识和依法治理能力。

（四）充分借助外力，构建合力共治格局。一是进一步争取各方面支持。社会治理检察建议针对社会治理领域广泛，涉及行业、民生等问题众多，关联政府和行业部门较多，建议的有效落实需要各方面、各单位的支持与协助配合，方能达到最佳治理效果。具体来说，一方面要进一步贯彻好、落实好《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》精神，积极向本地人大、党委汇报争取支持，加强“府检”联动配合，增强社会治理检察建议落实“刚性”。另一方面要通过事前沟通、情况通报、联席会商等方式加强与相关职能部门的沟通协调，争取理解与配合，听取意见与建议，提升社会治理检察建议的可行性、合理性与认可度，在治理中形成多方合力。二是完善社会治理检察建议启动机制。探索“公民申请—检察机关调查—决定启动社会治理检察建议流程/退回告知不启动理由”的启动方式，有效拓宽监督线索来源渠道，增强人民群众对社会治理检察建议工作的支持度，合力构建多元共治格局。三是推动建立社会治理检察建议公开机制。针对目前社会治理检察建议实践中存在的部分社会治理检察建议文书质量不高和被建议单位不回复、慢回复、粗回复的现象，除检察机关应不断提高建议质量与加大监督力度，推动社会治理检察建议由“办理”向“办复”转变外，还应完善社会治理检察建议文书材料公开机制，向社会公开建议文书及被建议单位回复文件、整改落实情况等，接受民主监督，让人民充分行使监督权力，从而提升建议质量，促使被建议单位提高重视程度，增强回复采纳主动性及整改落实成效。

作者：周 京（山阳县人民检察院）

编辑：侯宜均

责编：雪 云

审核：姚启明